20世紀80年代，德國社會學家烏爾裡希·貝克首次提出“風險社會”理論。隨著科學技術的突飛猛進以及工業化、城市化的加速推進，人類活動造成的風險逐步取代傳統農業社會的自然風險，成為佔據主導地位的風險。各類風險相互關聯、相互轉化，借助便捷的交通、互聯網等，跨地域、跨層級快速傳播，跨領域關聯，由社會風險衍生出經濟、政治、意識形態等重大風險。
現階段，我國已然處於風險社會。據2021年第七次全國人口普查數據，城市集中了我國63.89%的人口，與第六次普查相比，城鎮人口提高了14.21%。在一個較小的空間裡密集匯聚了各類人群、組織、實體和功能，在帶給人們更好更便利生活的同時，也成為各種潛在風險的聚集地和風險傳播的策源地。
面對傳統風險與非傳統風險並存、多重危機疊加聯動產生“漣漪效應”和“多米諾骨牌效應”的風險社會，城市如何防范和化解重大風險、構建起具有安全和韌性的治理系統？當前城市基層治理還存在哪些共性難題及難以逾越的體制機制障礙？2023年5月4日至12日，中央和國家機關黨校春季學期主體班第14調研組來到貴州省遵義市匯川區，聚焦黨建引領城市基層治理這一主題，走街串巷、深入調研、解剖麻雀，以期提出一些有針對性的意見建議，以供咨鑒。
一、實踐探索
遵義是貴州省第二大城市，2022年常住人口659.65萬人。近年來，遵義市加快推進以打造遵義都市圈為牽引的新型城鎮化建設步伐，常住人口城鎮化率達56.7%。按照貴州省“一中心一網格十聯戶”的總體部署，圍繞“黨建引領·四有紅城”黨建品牌。匯川區轄8鎮6街道，全區共有村（社區）139個（其中，城市社區62個，配備城市社區工作者518名）。通過實地踏訪、個案訪談，調研組認為遵義市匯川區有以下值得總結的經驗做法。
（一）融合共建，社區“小獨唱”變成基層“大合唱”
我國城市基層治理大致經歷單位化、社區化、城市化3個階段，適應城市化的特點，匯川區樹立城市大黨建理念，把宣傳、交通、住建、民政、市場監管等部門納入城市基層黨建工作體系，推動了治理資源的共享共融。
一是健全城市黨建工作體系。依托黨建工作領導小組建立黨建引領基層治理領導協調機制，分設基層黨建、網格治理、社區工作者職業體系建設專項小組、黨群服務中心建設、新就業群體、易地扶貧搬遷安置地社會治理社區物業黨建聯建、民生服務8個專項小組，每季度召開城市基層黨建聯席會議，強化橫向溝通、縱向聯系，加強全域統籌、政策集成、工作指導，打破以往單打獨斗、各自為政的工作局面。
二是提升街道社區統籌能力。2021年全面完成街道管理體制改革，持續明責、賦權、擴能，全面取消街道招商引資職責，推動街道黨工委履行抓黨建、抓治理、抓服務主責。以街道黨工委、社區黨組織為核心，加強對轄區內的非公經濟組織、社會組織、物業企業、業委會以及專屬網格黨組織的領導，統籌推進新業態新就業群體黨建。
三是持續推動干部力量下沉。建立領導班子聯系黨工委、街道班子成員聯系社區黨組織、社區黨（總）支部委員聯系代表、無職黨員聯系群眾的城市基層黨建“四聯系”機制，推動區、街道兩級力量下沉到社區幫助開展工作。
四是嚴密黨的組織體系。堅持“抓兩頭帶中間”的思路，區級領導帶隊開展軟弱渙散黨組織排查整頓，示范創建“先鋒黨組織”，全覆蓋開展黨支部標准化規范化建設“回頭看”，編印“基層黨務工作指導手冊”，切實增強基層黨組織的政治功能和組織功能。
（二）多元共治，樓棟“小支點”撬動社區“大治理”
調研組了解到，目前城市基礎治理普遍採取網格化治理。但網格過大問題比較突出，一個網格動輒四五千人，網格員根本無暇顧及。匯川區系統總結疫情防控經驗，劃小治理單元、擴大治理主體。將治理單元從“網格”劃小到“樓棟”，以“紅色美麗樓棟”創建為載體，創新推行政策宣傳在樓棟、信息收集在樓棟、問題發現在樓棟、環境治理在樓棟、暖心服務在樓棟的“五在樓棟工作法”，按照有健全的組織體系、有良好的人居環境、有豐富的活動載體、有高效的運行機制的“四有”創建標准，分批次推進“紅色美麗樓棟”創建，推進組織下延、資源下沉、服務下移。
一是政策宣傳在樓棟。圍繞“選好一個人、管好一棟樓”的目標，按照黨員優先、退役軍人優先、優秀志願者優先“三優先”原則，選優配強網格員、聯戶長，及時宣講黨的好政策，引導居民聽黨話、感黨恩、跟黨走。
二是信息收集在樓棟。在樓棟顯眼位置公示社區工作員、社區民警、網格長、樓棟長、共駐共建單位信息及聯系方式，方便居民隨時找得到人、辦得了事。充分發揮聯戶長“活地圖”“活檔案”“活戶籍”作用，收集居民“急難愁盼”問題，及時上報有關部門處理。
三是問題發現在樓棟。組織在職黨員在樓棟內主動亮身份、亮承諾、亮職責，收集了解居民的實際困難和需求，發現不穩定因素，建立問題台賬，及時幫助協調解決。建立基層黨建聯席會議制度，設立“紅色議事廳”“聯心室”，每月收集議題、每月召開會議聯動解決民生實事，形成問題收集、處置、反饋管理閉環。目前，遵義市匯川區4819名在職黨員參與社區服務，通過黨建聯席會議調解矛盾糾紛500余起、解決實際問題200余個，確保“小事不出樓棟、大事不出社區”。
四是環境治理在樓棟。堅持民事共議、共商原則，開展入戶走訪、召開壩壩會等群眾會共同商議紅色美麗樓棟建設，動員群眾積極參與樓棟改造。逐戶簽訂《紅色美麗樓棟公約》承諾書，按照“誰破壞、誰修復”、分層包保原則常態化保持。定期開展“最美家庭”“最美單元”“最美樓棟”評選活動，激發居民主動性、積極性。截至目前，已開展樓棟衛生整治3000余次，完善充電樁、消防器材等基礎設施118處，消除安全隱患138處，逐步構建起人人有責、人人盡責、人人享有的社區自治格局。
五是暖心服務在樓棟。聚焦鰥寡孤獨等特殊群體，聯戶長經常入戶走訪收集群眾“微心願”，為群眾提供醫療事務、低保辦理等紅色代辦服務。暢通“心願+志願”雙向服務渠道，推行“群眾點單、社區派單、聯戶長接單、群眾評單”的“四單制”模式，為群眾提供上門健康體檢等便民暖心服務。定期組織開展優秀聯戶長評選活動、干群聯誼活動等，對工作積極、群眾認可度較高的聯戶長提供免費體檢等福利。開發“紅城星店”小程序，整合200余家商鋪為轄區聯戶長提供打折優惠。截至目前，社區共收集居民“微心願”等500件，圓滿辦結485件，辦結率達97%，群眾滿意度、獲得感顯著增強。
（三）資源共享，社區“小陣地”服務群眾“大民生”
調研組了解到，遵義市匯川區深入推進黨支部標准化規范化建設，堅持“一社一特”思路創建黨建品牌，積極構建布局合理、覆蓋廣泛的黨群服務中心體系，強化社區為民、便民、安民功能，推動城市基層黨建由“示范創建”變“全域提升”。
一是強化黨群服務體系建設。在商圈市場，探索建立區域化黨群服務中心﹔在工業園區，創新推出“紅領管家”黨建品牌，從項目建設、要素保障、降本減負、資金支持等方面，全力為工業園區企業紓困解難﹔在易地扶貧搬遷安置點，深入開展感黨恩、文明素養、安全法治、就業創業“四大教育”，切實推動環境好、治安好、服務好、風尚好、鄰裡好“五好社區”建設﹔在街面，整合工會“戶外勞動者休息站”、團委“微笑小屋”、綜合執法崗亭、報刊亭等陣地資源，成立“紅色驛站”，面向外賣小哥、環衛工人等戶外勞動者提供暖心服務﹔優化黨群服務中心功能，立足就近就便、開放共享，優化社區“15分鐘服務圈”，充分整合酒店大堂、銀行網點、物業公司陣地等，將陣地前移、服務下沉，在網格、小區探索建立“黨群服務站”，為居民群眾提供紅色代辦、便捷服務，推動服務陣地前移、服務重心下移，徹底打通便民服務“最后一公裡”。聚焦老年人、小孩等群體需求，整合網格、小區閑置資源建設“睦鄰之家”，面向群眾開放、共享，通過豐富多樣的文娛活動拉近鄰裡關系，把“生人社會”變成“熟人社會”。
二是強化社區物業黨建聯建。依托住建部門成立區級物業行業黨委，接受區“兩新”工委的工作指導。不斷強化社區物業黨建聯建，探索建立居委會、物業公司、業委會“交叉進入、雙向任職”機制，推動符合條件的社區“兩委”成員通過法定程序兼任業主委員會、物業公司成員，將業主委員會和物業服務企業黨員負責人納入社區黨建聯席會議，定期列席社區黨組織相關會議。
三是強化社區服務能力建設。匯川區不斷探索新型村級集體經濟、社區公益經濟發展模式，全面開展城鄉支部結對，建立集體經濟供銷平台，通過村企聯動、龍頭帶動、抱團推動、城鄉互動、治理驅動等五種模式。
二、當前存在的困難和問題
調研組先后召開大小座談會13次，通過與組織部、街道、社區干部，非公企業人士和社區居民等不同主體調研座談，梳理了一些制約和影響黨建引領城市基層治理的困難和問題，主要包括以下方面：
一是城市基層治理“帶頭人”選任難。調研組在7天調研中一個最大感受是，基層治理，關鍵在人。一個社區、一個基層治理單元，選優配強一個黨支部書記或負責人，就能使工作得到根本性逆轉。比如，遵義市匯川區仁和苑社區管理十分混亂，曾在該區排名墊底，自從李英擔任黨支部書記、居委會主任后，各項事業順利推進，居民滿意度快速提升。當地對社區黨組織書記隊伍建設高度重視，實施“學歷提升計劃”，以“名支書工作室”為載體深入實施“頭雁工程”，整體帶動社區黨組織書記履職能力提升。但由於社區工作者是非公非編的“雙非”人員，晉升渠道有限，向上流動的出路較少，自我認同度低，對年輕人的吸引力較弱，大部分人將社區工作作為未來職業選擇的“跳板”，騎驢找馬，遇到新的機會便會另謀高就，社區工作者隊伍本身不穩定，相應帶來“帶頭人”選任難問題。
二是政府債務壓力傳導擠壓治理投入。2021年遵義地方政府債務余額1774億元，債務率657%，此前遵義市最大城投公司遵義道橋已對一筆156億元的債務展期20年，前10年僅付息不還本。一些棚改工程長期停工，加劇了涉改居民與街道社區的對抗情緒，也擠壓了城市基層治理經費投入。調研組發現，一些社區連基本的水電費都需要“自力更生”，一些社區書記自稱“化緣書記”，有的社區通過房屋租賃等方式取得一定收入，沒有房屋等資產的社區隻能“無中生有”，探索“紅色物業”“村居直供合作”“農社對接”“農超對接”等銷售模式，通過跑團代購等方式彌補經費缺口。數據顯示，2022年匯川區城市社區經營性收入4800.1萬元、純收益2241.36萬元，一定程度上彌補了社區經費的不足。但發展“公益經濟”勢必擠壓和分散為社區居民服務的精力，需要從中找到平衡點。
三是城鄉接合部治理存在夾心層現象。調研組在廉租房小區、還房小區、易地移民搬遷安置小區調研時發現，經過多年脫貧攻堅和鄉村振興的政策傾斜，不少農村居民搬遷后仍有退耕還林補貼、土地流轉費等資產性、政策性收入，而沒有土地等生產資料的城市低收入群體，一旦因疾病等因素陷入貧困，在困難程度方面要超過農村進城居民。城鄉接合部街道在政策上存在“兩不靠”現象，即鄉村振興政策不好沾，老舊小區改造也不予重點考慮。
四是黨建引領城市基層治理存在過度創新問題。調研組發現，遵義市從市、區、街道、社區層層都有黨建品牌，都有“經驗”和“模式”，比如“1314”工作法、“365”、“12345”模式等等，令人眼花繚亂，也增添了不少負擔。對此，有基層也質疑“層層要創新，層層玩花樣，不斷加碼，到底有沒有必要？”
五是物業管理公司與居民存在矛盾。調研組了解到，物業公司與社區居民的矛盾和糾紛是當前社區治理中最普遍的矛盾，烏江小區一開始物業費每月每平方米1.2元，居民認為物業公司的服務根本不值這麼多錢，很多居民拖欠不交，一度降至0.8元、甚至0.6元都收不上來，陷入惡性循環。大部分由社區領辦“紅色物業”的小區，基本都經歷了物業公司與居民激烈對抗、垃圾遍地、管理失序、物業撤出的過程，嚴重影響社會穩定。
六是在職黨員在社區發揮作用情況不平衡。遵義市匯川區探索建立了在職黨員履職情況紀實制度，賦予社區黨組織對轄區各機關單位在職黨員到社區報到作用發揮情況的“評價權”，並將在職黨員到社區報到工作表現情況作為考察、評價、使用領導干部的重要參考，一定程度上解決了“小馬拉大車”現象，但仍存在各小區之間調動作用不平衡、在職黨員履職情況不平衡的情況。
三、進一步做好黨建引領城市基層治理工作的對策建議
一是加強社區工作者職業化建設。目前，遵義市匯川區已按省市統一部署，出台了“社區工作者職業體系建設工作方案”，對社區工作者對象范圍和員額數量、選聘條件和程序、薪酬體系等作出了安排。建議進一步加大試點力度，比如從優秀社區工作者中定向招錄公務員、事業單位工作人員，特別優秀的提拔進入街道領導班子成員，為全國探索可復制可借鑒的經驗。
二是避免創新上的形式主義。高度重視和尊重基層探索，對一些確有內涵、操作性強的基層實踐探索進行分類總結，形成經驗，在情況類似的社區進行分類推廣。不要求每個街道、每個社區都要有創新，都要出經驗，都要有“模式”，避免把物力財力精力浪費在形式的創新上。
三是加強社區和居民對物業公司評價的權重。當前，物業管理市場主體良莠不齊，與這一行業缺乏成熟的市場競爭，尤其是沒有賦予業主充分的評價權有關。建議探索建立業主評價物業公司機制，讓業主打分成為監督物業公司服務質量的有力評判，通過綜合性、多主體的監督持續整頓物業服務行業市場風氣。堅持好居委會、物業公司、業委會“三方共議”機制，做到決策共議、要事共商、難題共解，組織社區居民有序參與基層治理。
四是建立業委會成立換屆黨組織把關機制。業委會要真正發揮作用，人選是關鍵，基層黨組織應在業委會在成立或換屆時對候選人進行把關，確保候選人真正代表居民利益，既有履職時間，也有履職能力。
五是重視債務問題，保運轉保民生投入。建議高度重視政府債務化解問題，避免因債務問題擠壓民生投入，確保基層治理經費的適當保障，治未病，主動化解社會問題，而非出了問題被動維穩。
六是重視老齡化、少子化等人口問題的社區探索。調研組看到，一些小區試點引入托幼機構、養老機構、醫療機構，有很好的示范作用，但還僅限於個別社區，一些小區9層樓沒有電梯，大部分社區3歲以下托幼機構缺失。建議盡快布局全周期小區建設，解除養老后顧之憂，給年輕人以信心，扭轉生育意願，以社區為抓手推動人口問題解決。
(責編：黃宇琪、鐘鳴)