党的二十大报告向世界宣示，中国将推进高水平对外开放，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。上海是我国对外开放的窗口，最早设立自由贸易试验区，也是习近平总书记创新和开放思想的先行先试区。怀揣着希冀和憧憬，中央和国家机关青年干部学习贯彻党的二十大精神专题培训班第一调研组一行8人赴中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称“临港新片区”），以制度创新为主题开展了为期九天的实地调研和现场教学活动。调研组先后与政府职能部门和企业代表座谈，赴洋山特殊综保区、中国商飞总装基地、中科院微小卫星研究院、亚太台风研究中心、特斯拉、新昇半导体、商汤科技等10余家重点单位和企业进行实地走访，深入了解学习临港新片区改革创新发展和党的建设情况，收获丰硕成果。现将调研情况整理如下。
一、临港新片区构建以“五自由一便利”为核心的制度型开放体系形成的典型经验与面临的主要问题
（一）国际化投资环境基本形成，更大力度的制度性改革创新诉求依然迫切
临港正在开创未来之城，探索投资自由是临港实现跨越式发展的必由之路。调研发现，投资环境方面的最大亮点是在重点领域先行先试对外开放。在制造业开放领域，引入全国首个外商独资整车制造项目特斯拉上海超级工厂，探路国家外商投资准入负面清单制造业“清零”。在金融领域，率先成立全国首家外资控股的合资理财公司、首家跨国金融集团独资的金融科技公司。在教育领域，探索中外合作办学新模式，成立上海电机学院中德凯撒斯劳滕智能制造学院，建设上海交大中德弗劳恩霍夫智能制造项目中心，积极打造国家产教融合试点城市。在公平竞争环境方面，开展强化竞争政策实施试点，深入实施公平竞争审查制度；设立国家知识产权局综合业务受理窗口，建立专利快速审查衔接机制；设立国际商事法院，建立涉外商事纠纷“一站式”机制。在日益国际化的公平竞争投资环境引领带动下，临港新片区实现新增企业超6.4万家、利用外资规模每年翻一番。
在大胆闯、大胆试的基础上，临港要实现更高水平的投资自由和更大开放仍面临诸多制约。一是在关键核心领域实现外资准入规则的率先突破难度很大。有同志反映，临港新片区目前仍适用全国统一的自贸试验区外商投资负面清单，在增值电信、医疗卫生等行业对外开放度不足，目前外资在增值电信多个领域的持股比例不得超过50%，不能进入人体干细胞、基因诊断治疗技术开发和应用领域，不允许设立外商独资医院。二是亟待扩大服务业领域对外开放。地方在制定外商投资准入负面清单、跨境服务贸易负面清单和放宽市场准入特别管理措施等方面顾虑较大，迫切需要国家层面和有关部门的指导和支持。三是改革创新和对外开放的法治保障仍待加强。浦东新区法规和管理措施的适用范围还未覆盖到临港新片区全域，尚未形成完善系统的法治保障体系。
（二）高标准贸易自由化体系建设初见成效，洋山特殊综合保税区的“特殊”性尚需进一步彰显
建成全国唯一的特殊综合保税区——洋山特殊综合保税区，成为临港新片区构建高标准贸易自由化体系的重要标志。一是创新海关监管新模式，“一线”径予放行的货物通关时效大幅缩减至2小时，“二线”单侧申报为企业减少50%报关成本。二是建设新型贸易示范区，发展保税制造、保税维修、绿色再制造、离岸贸易、服务贸易等新形态、新业态。实施综合保税区内交通运输、装卸搬运和仓储服务免征增值税政策。三是发挥期货现货联动作用，建设国际油气交易中心、铂族贵金属新型国际贸易中心等大宗商品集散基地和国际贸易分拨枢纽。四是服务国产大飞机战略实施，对上海飞机制造有限公司区内总装基地和区外加工组装基地，实施“一司两地”一体化监管。2022年洋山特殊综合保税区经营总收入、进出口额分别达8000亿元、2090亿元，同比增长56%、61%；离岸转手买卖交易额46.81亿美元，同比增长286%。
从集聚发展新型国际贸易、实现高标准贸易自由化看，海关监管制度仍有优化空间，保税政策实施也有短板。一是“一线”径予放行政策仅针对不涉及验核监管证件、检验检疫且只限于从洋山口岸进出的整箱货物，总体占比有限。二是保税维修、高端保税加工制造产业处于培育阶段，高附加值、高技术含量“两头在外”的旧汽车整车、医疗设备等保税维修和再制造业务未列入全国版保税维修目录，探索难度较大；进口原材料和中间品在区内加工后销往内地“一头在外、一头在内”模式的货物，仅适用内销选择性征收关税政策，对比海南自由贸易港加工增值超过30%货物免征进口关税政策，优惠力度有限。三是离岸贸易企业所得税率为25%，较香港、新加坡17%左右和海南自由贸易港15%的税率及其不对离岸收入征收企业所得税的政策，处于较高水平。
（三）金融服务跨境贸易投资开放和资金流动的政策框架日趋完善，资源集聚和服务供给效能仍需提升
临港新片区积极推进金融领域更高水平制度型开放，助力跨境贸易投资便利和更好利用“两个市场、两种资源”。一是做好金融开放“排头兵”。国家金融监管部门联合出台“金融30条”，在临港率先开展跨境贸易投资高水平开放外汇管理改革试点。二是提升跨境投融资领域开放水平。扩大资本项下资金使用范围；拓宽跨境融资渠道，更好满足不同类型企业跨境融资需求；开展跨国公司本外币一体化资金池试点。三是促进跨境贸易投资便利。实施外商投资企业境内再投资免于登记，建立跨境结算便利化“白名单”制度。四是建设一批高开放度的平台和载体。建设跨境资产管理示范区，深化合格境外有限合伙人试点和合格境内有限合伙人试点；建设国际再保险业务平台；建设滴水湖金融湾；建立“科技金融联盟”，成立中国集成电路共保体，设立中小企业信贷风险补偿资金，形成规模超2800亿元的产业投资基金。临港新片区三年累计完成6381亿元的跨境人民币收付款和729亿美元的外币收付汇，年均增速分别为142%和161%。
临港新片区金融业相较实体产业发展仍显滞后，金融服务高质量发展和高水平开放效能还需持续提升。一是在离岸金融市场、全球资金管理中心建设等方面对标香港、新加坡仍存差距，希望在税制安排等获进一步支持。二是囿于临港新片区处于起步阶段，部分政策试点落地还需加强，政策效能有待进一步激发，压力测试还不够充分。三是金融机构聚集程度较低，金融机构服务跨境金融新业态、新需求的能力需要进一步提升。
（四）更高能级综合交通枢纽建设加快推进，部分政策落地和协同度有待进一步加强
在构建高能级综合交通枢纽方面，洋山港全球枢纽港功能的提升拓展具有较强的代表性。洋山港四期自动化码头已成为全球规模最大、自动化程度最高的集装箱码头，开展了外资班轮公司非五星旗国际航行船舶沿海捎带业务，设立东北亚空箱交换中心，建设了洋山国际中转集拼公共服务中心，吸引了大量外资船公司中转业务。还通过设立国际转运集拼监管中心，通关效率和便利化程度大幅提升。高能级航运服务产业集群化进一步发育也是重要标志。建设“中国洋山港”船籍港，建立国际航行船舶登记制度，实施“不停航办证”，办理时间平均缩短70%。对在“中国洋山港”登记从事国际运输和港澳台运输业务的境内制造船舶实行增值税退税政策，助推上海国际航运中心建设。通过建设洋山保税船供公共服务平台，开展沪浙跨港区跨关区国际航行船舶供油试点，洋山港成为全国首个、全球少数能为国际航行船舶提供保税液化天然气“船到船”加注的港口。
在实现若干政策单点突破的同时，对标国际标准的运输自由，政策协同性不足等问题也较突出。具体来看，洋山特殊综合保税区“区港一体化”融合有待深化，国际航行船舶入籍“中国洋山港”的综合成本仍然较高，与国际惯例接轨的船舶登记管理制度及其配套政策仍需要进一步完善。
（五）人才引进自由便利化水平得到显著提升，服务保障配套政策仍需完善
“功以才成，业由才广”，抓住了人才，就抓住了事业高质量发展的“牛鼻子”。临港新片区作为国内重点打造的“人才高地”之一，在外籍人才引进和国内人才培养方面做了一些大胆有益的尝试。比如，对外籍人才率先探索建立电子口岸签证机制，建立直接推荐外籍高层次人才办理永久居留机制和“绿色通道”。完善外国人才引进政策，放宽现代服务业境外高端人才从业限制。设立国际人才服务港，建设留学生创业园，实现外籍人才来华工作和居留许可两证并联办理。开展境外人才个人所得税税负差额补贴，推进外籍人才薪酬购付汇便利化试点等。又如，以芯片、航天、汽车、生物医药、新能源等产业为重点，抓好国内人才培养、留用、输送等各个环节，实现人才螺旋式上升发展，在落户、退税补贴和保障性住房方面给予人才较大的空间，在医疗设施、教育资源、商业服务设施等建设上规划布局也更加合理。
调研组也发现了一些发展中面临的现实困境，主要集中在促进人才更加开放便利的服务保障配套政策方面。一是人才从业仍面临障碍，比如，外籍人才担任高管或专家，程序繁琐复杂，而在欧美或香港程序相对简单。二是配套保障还需提升。比如，人才引进的“一揽子”政策，对高端人才家属和子女的保障目前还是普遍性面上政策，缺乏对“最后一公里”的督办落实。
（六）以“小步快跑”方式探索“国际数据港”建设，更大范围、更高标准的压力测试仍需跟进
临港新片区以“积跬步以至千里”的先行先试改革，在实施国际互联网数据跨境安全有序流动方面开展了不少有益探索。一是面向重点领域和场景创造性落地了数据跨境流动安全评估试点。率先完成国内首家车企数据跨境流动安全评估，设立智能网联汽车数据存证中心，形成“低风险跨境流动数据目录+分类管理+存证传输”管理制度，建立覆盖受理、评估和监管的全流程公共服务系统。二是推进新型基础设施布局。开通国际互联网数据专用通道，设立国家（上海）新型互联网交换中心，实现“一点接入、多点互通”，还建成了亚洲领先的超算中心等大规模高等级云数据中心。三是以数字产业为核心建设“信息飞鱼”全球数字经济创新岛，快速集聚了一批数字经济企业。
从对标全球最高标准、打造国际数据枢纽的要求看，临港新片区仍需突破几个关键制约。一是数据跨境流动安全管理试点面临推广难题。由于已开展的试点路径与2022年新出台《数据出境安全评估办法》存在不完全一致的问题，部分企业担心法律风险，主动申请试点少。二是数据基础设施功能难以匹配安全高速传输需求。相较于新加坡、法兰克福等城市，海光缆规模、国际数据设施能力等还有较大差距，不利于在更多场景加大压力测试。三是对接高标准国际数据规则和参与全球数据治理相对滞后。受数据处理和配置能力不足、对国际市场影响力低等制约，尚未形成符合国际领先数据港标准的管理架构体系。
（七）营商环境跑出“加速度”，系统观念和统筹推进力度仍需进一步加强
作为“特殊经济功能区”，临港新片区积极改革创新，推动一系列优化营商环境改革试点工作。一是深化商事制度改革，推进市场准入更加便利。在全国率先实施商事主体登记确认制+企业名称申报承诺制，商事主体取得营业执照的平均耗时从2个工作日压缩至0.5个工作日。推进“一网通办”改革，实现全部268项审批事项“全程网办”。二是聚焦重大项目高效落地，推进审批制度改革。设立“一站式”审批审查中心，全面打造从招商拿地到竣工不动产登记的“一站通业务办理、全链条流程再造、高定制审批服务、强协同落实推进”的临港模式。实行新增建设用地计划指标市级单列，与减量化指标脱钩。率先开展规划许可改革，将建设用地规划许可证和建设工程规划许可证合并，核发新的建设项目规划许可证，办理时间从15个工作日压缩为3个工作日。三是推出企业全生命周期服务，创新税收征管服务方式。大力推动征管服务措施“十七条”“新十条”落地，率先实施“无税无票不申报”、分支机构独立纳税等措施，减少企业初创阶段运营压力。
打造营商环境高地，除了必要的制度供给，还需要各领域、各部门统筹推进。调研发现，放管服改革和优化营商环境统筹推进力度还有待进一步加强。比如，各职能部门自发的探索居多，各领域之间高效联动不够，专业队伍培养不够，对新形势新需求的研判能力还不足，营商环境工作领导小组的常态化运作也需进一步强化，推动各类公共服务高质量发展。
二、以更深层次、更宽领域、更大力度的全方位改革开放，为自贸区在新起点上实现高质量发展注入新动力
上海自贸区建设十年、临港新片区推进三年来的实践证明，党中央、国务院设立自贸区的决策部署切中改革要害，是一项顺应国际大势、符合发展规律、具有战略远见的重大举措，为新时代加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、加强制度监督和风险防范、促进资源要素流通便利化积累了宝贵经验，也为加快推进高质量发展和高水平开放探索了新模式、新路径。党的二十大报告明确提出，要稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，这给自贸区建设指明了前进方向、提出了更高要求、创造了更大机遇。调研组一致认为，推进高水平对外开放的关键在于更加充分地释放自贸区建设的制度创新红利。为此，建议立足国际国内形势深刻变化和地区发展实际，坚持问题导向和目标导向相结合，强化系统思维和大局意识，鼓励和支持地方锐意改革、大胆创新，持续动态调整优化制度设计和政策实施，有区别有特色有重点地推进自贸区制度型开放进程。
一是不断优化以临港新片区为代表的自贸区功能定位和发展布局。经过三年探索实践，临港新片区已经展现出较为明显的发展优势，但一些瓶颈性问题也逐步凸显，如何更充分发挥其优势特色，尽快解决制度性问题，避开短期内不易改善的短板，成为下阶段事关临港新片区建设全局以及实现新跃升的关键性问题，也是在全国范围内推动自贸区健康可持续发展的战略性问题。积极鼓励自贸区立足特色谋发展，坚持有所为有所不为，避免盲目追求大而全、高精尖。
二是给予临港新片区等发展优势突出的自贸区更大改革自主权和包容审慎的容错机制。改革自主权是自贸区建设的灵魂。习近平总书记历来支持自贸区改革要“大胆闯、大胆试、自主改”。调研组发现，临港新片区的改革开放事业在很多领域已进入“深水区”，有的甚至已到“无人区”，在没有前人经验可以借鉴，也没有成熟政策支持情况下，宜鼓励自贸区敢于“摸着石头过河”，在不违反大原则大方向前提下，给予像临港新片区这样走在全国前列的自贸区更大改革自主权，特别是一些可放可不放的“模糊地带”，比如部分重点领域的开放程度，金融、数据等敏感领域监管等关注较高的方面。须注意指导自贸区在改革过程中坚持小步快跑、积小胜为大胜，避免因改革过急过快而出现重大失误，对于可能出现的一些问题和风险做到心中有数，给予一定的容错空间和消化周期。
三是积极引导自贸区更深度融入国家战略，提升国际国内协同发展水平。临港新片区是在上海这片发展高地上新崛起的高峰，如果想实现更高水平的发展，就必须充分借势国际国内两种资源两个市场。临港新片区对于参与国家战略、国际治理、区域协同等方面有较高积极性，但部分受限于与中央相关部门衔接、与国际多边体系交流以及地区间协调不畅。建议中央相关部门建立更广泛、更具深度和可操作性的交流协作平台，助力自贸区在更高水平上实现开放融合发展。
四是进一步加强自贸区党的领导，在更高水平开放中彰显中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导是自贸区发展壮大的最根本保障，加强基层党组织建设是最好的安全风险防线。越是给予自贸区更大的改革自主权，越是要重视自贸区党的领导和党组织建设问题，确保自贸区建设不走样、不变质。要全面加强党对自贸区开发建设的集中统一领导，以一流党建促进一流开放，把党的政治优势、组织优势转化为自贸区全面深化改革和扩大开放的制度优势，形成广大干部群众齐心协力干事创业的良好氛围。
（调研组成员：孟庆垒、王晨波、熊鸿儒、王文娟、张洪国、宫哲元、焦一之、潘程吉 ）
(责编：黄宇琪、赵品)