20世纪80年代，德国社会学家乌尔里希·贝克首次提出“风险社会”理论。随着科学技术的突飞猛进以及工业化、城市化的加速推进，人类活动造成的风险逐步取代传统农业社会的自然风险，成为占据主导地位的风险。各类风险相互关联、相互转化，借助便捷的交通、互联网等，跨地域、跨层级快速传播，跨领域关联，由社会风险衍生出经济、政治、意识形态等重大风险。
现阶段，我国已然处于风险社会。据2021年第七次全国人口普查数据，城市集中了我国63.89%的人口，与第六次普查相比，城镇人口提高了14.21%。在一个较小的空间里密集汇聚了各类人群、组织、实体和功能，在带给人们更好更便利生活的同时，也成为各种潜在风险的聚集地和风险传播的策源地。
面对传统风险与非传统风险并存、多重危机叠加联动产生“涟漪效应”和“多米诺骨牌效应”的风险社会，城市如何防范和化解重大风险、构建起具有安全和韧性的治理系统？当前城市基层治理还存在哪些共性难题及难以逾越的体制机制障碍？2023年5月4日至12日，中央和国家机关党校春季学期主体班第14调研组来到贵州省遵义市汇川区，聚焦党建引领城市基层治理这一主题，走街串巷、深入调研、解剖麻雀，以期提出一些有针对性的意见建议，以供咨鉴。
一、实践探索
遵义是贵州省第二大城市，2022年常住人口659.65万人。近年来，遵义市加快推进以打造遵义都市圈为牵引的新型城镇化建设步伐，常住人口城镇化率达56.7%。按照贵州省“一中心一网格十联户”的总体部署，围绕“党建引领·四有红城”党建品牌。汇川区辖8镇6街道，全区共有村（社区）139个（其中，城市社区62个，配备城市社区工作者518名）。通过实地踏访、个案访谈，调研组认为遵义市汇川区有以下值得总结的经验做法。
（一）融合共建，社区“小独唱”变成基层“大合唱”
我国城市基层治理大致经历单位化、社区化、城市化3个阶段，适应城市化的特点，汇川区树立城市大党建理念，把宣传、交通、住建、民政、市场监管等部门纳入城市基层党建工作体系，推动了治理资源的共享共融。
一是健全城市党建工作体系。依托党建工作领导小组建立党建引领基层治理领导协调机制，分设基层党建、网格治理、社区工作者职业体系建设专项小组、党群服务中心建设、新就业群体、易地扶贫搬迁安置地社会治理社区物业党建联建、民生服务8个专项小组，每季度召开城市基层党建联席会议，强化横向沟通、纵向联系，加强全域统筹、政策集成、工作指导，打破以往单打独斗、各自为政的工作局面。
二是提升街道社区统筹能力。2021年全面完成街道管理体制改革，持续明责、赋权、扩能，全面取消街道招商引资职责，推动街道党工委履行抓党建、抓治理、抓服务主责。以街道党工委、社区党组织为核心，加强对辖区内的非公经济组织、社会组织、物业企业、业委会以及专属网格党组织的领导，统筹推进新业态新就业群体党建。
三是持续推动干部力量下沉。建立领导班子联系党工委、街道班子成员联系社区党组织、社区党（总）支部委员联系代表、无职党员联系群众的城市基层党建“四联系”机制，推动区、街道两级力量下沉到社区帮助开展工作。
四是严密党的组织体系。坚持“抓两头带中间”的思路，区级领导带队开展软弱涣散党组织排查整顿，示范创建“先锋党组织”，全覆盖开展党支部标准化规范化建设“回头看”，编印“基层党务工作指导手册”，切实增强基层党组织的政治功能和组织功能。
（二）多元共治，楼栋“小支点”撬动社区“大治理”
调研组了解到，目前城市基础治理普遍采取网格化治理。但网格过大问题比较突出，一个网格动辄四五千人，网格员根本无暇顾及。汇川区系统总结疫情防控经验，划小治理单元、扩大治理主体。将治理单元从“网格”划小到“楼栋”，以“红色美丽楼栋”创建为载体，创新推行政策宣传在楼栋、信息收集在楼栋、问题发现在楼栋、环境治理在楼栋、暖心服务在楼栋的“五在楼栋工作法”，按照有健全的组织体系、有良好的人居环境、有丰富的活动载体、有高效的运行机制的“四有”创建标准，分批次推进“红色美丽楼栋”创建，推进组织下延、资源下沉、服务下移。
一是政策宣传在楼栋。围绕“选好一个人、管好一栋楼”的目标，按照党员优先、退役军人优先、优秀志愿者优先“三优先”原则，选优配强网格员、联户长，及时宣讲党的好政策，引导居民听党话、感党恩、跟党走。
二是信息收集在楼栋。在楼栋显眼位置公示社区工作员、社区民警、网格长、楼栋长、共驻共建单位信息及联系方式，方便居民随时找得到人、办得了事。充分发挥联户长“活地图”“活档案”“活户籍”作用，收集居民“急难愁盼”问题，及时上报有关部门处理。
三是问题发现在楼栋。组织在职党员在楼栋内主动亮身份、亮承诺、亮职责，收集了解居民的实际困难和需求，发现不稳定因素，建立问题台账，及时帮助协调解决。建立基层党建联席会议制度，设立“红色议事厅”“联心室”，每月收集议题、每月召开会议联动解决民生实事，形成问题收集、处置、反馈管理闭环。目前，遵义市汇川区4819名在职党员参与社区服务，通过党建联席会议调解矛盾纠纷500余起、解决实际问题200余个，确保“小事不出楼栋、大事不出社区”。
四是环境治理在楼栋。坚持民事共议、共商原则，开展入户走访、召开坝坝会等群众会共同商议红色美丽楼栋建设，动员群众积极参与楼栋改造。逐户签订《红色美丽楼栋公约》承诺书，按照“谁破坏、谁修复”、分层包保原则常态化保持。定期开展“最美家庭”“最美单元”“最美楼栋”评选活动，激发居民主动性、积极性。截至目前，已开展楼栋卫生整治3000余次，完善充电桩、消防器材等基础设施118处，消除安全隐患138处，逐步构建起人人有责、人人尽责、人人享有的社区自治格局。
五是暖心服务在楼栋。聚焦鳏寡孤独等特殊群体，联户长经常入户走访收集群众“微心愿”，为群众提供医疗事务、低保办理等红色代办服务。畅通“心愿+志愿”双向服务渠道，推行“群众点单、社区派单、联户长接单、群众评单”的“四单制”模式，为群众提供上门健康体检等便民暖心服务。定期组织开展优秀联户长评选活动、干群联谊活动等，对工作积极、群众认可度较高的联户长提供免费体检等福利。开发“红城星店”小程序，整合200余家商铺为辖区联户长提供打折优惠。截至目前，社区共收集居民“微心愿”等500件，圆满办结485件，办结率达97%，群众满意度、获得感显著增强。
（三）资源共享，社区“小阵地”服务群众“大民生”
调研组了解到，遵义市汇川区深入推进党支部标准化规范化建设，坚持“一社一特”思路创建党建品牌，积极构建布局合理、覆盖广泛的党群服务中心体系，强化社区为民、便民、安民功能，推动城市基层党建由“示范创建”变“全域提升”。
一是强化党群服务体系建设。在商圈市场，探索建立区域化党群服务中心；在工业园区，创新推出“红领管家”党建品牌，从项目建设、要素保障、降本减负、资金支持等方面，全力为工业园区企业纾困解难；在易地扶贫搬迁安置点，深入开展感党恩、文明素养、安全法治、就业创业“四大教育”，切实推动环境好、治安好、服务好、风尚好、邻里好“五好社区”建设；在街面，整合工会“户外劳动者休息站”、团委“微笑小屋”、综合执法岗亭、报刊亭等阵地资源，成立“红色驿站”，面向外卖小哥、环卫工人等户外劳动者提供暖心服务；优化党群服务中心功能，立足就近就便、开放共享，优化社区“15分钟服务圈”，充分整合酒店大堂、银行网点、物业公司阵地等，将阵地前移、服务下沉，在网格、小区探索建立“党群服务站”，为居民群众提供红色代办、便捷服务，推动服务阵地前移、服务重心下移，彻底打通便民服务“最后一公里”。聚焦老年人、小孩等群体需求，整合网格、小区闲置资源建设“睦邻之家”，面向群众开放、共享，通过丰富多样的文娱活动拉近邻里关系，把“生人社会”变成“熟人社会”。
二是强化社区物业党建联建。依托住建部门成立区级物业行业党委，接受区“两新”工委的工作指导。不断强化社区物业党建联建，探索建立居委会、物业公司、业委会“交叉进入、双向任职”机制，推动符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业主委员会、物业公司成员，将业主委员会和物业服务企业党员负责人纳入社区党建联席会议，定期列席社区党组织相关会议。
三是强化社区服务能力建设。汇川区不断探索新型村级集体经济、社区公益经济发展模式，全面开展城乡支部结对，建立集体经济供销平台，通过村企联动、龙头带动、抱团推动、城乡互动、治理驱动等五种模式。
二、当前存在的困难和问题
调研组先后召开大小座谈会13次，通过与组织部、街道、社区干部，非公企业人士和社区居民等不同主体调研座谈，梳理了一些制约和影响党建引领城市基层治理的困难和问题，主要包括以下方面：
一是城市基层治理“带头人”选任难。调研组在7天调研中一个最大感受是，基层治理，关键在人。一个社区、一个基层治理单元，选优配强一个党支部书记或负责人，就能使工作得到根本性逆转。比如，遵义市汇川区仁和苑社区管理十分混乱，曾在该区排名垫底，自从李英担任党支部书记、居委会主任后，各项事业顺利推进，居民满意度快速提升。当地对社区党组织书记队伍建设高度重视，实施“学历提升计划”，以“名支书工作室”为载体深入实施“头雁工程”，整体带动社区党组织书记履职能力提升。但由于社区工作者是非公非编的“双非”人员，晋升渠道有限，向上流动的出路较少，自我认同度低，对年轻人的吸引力较弱，大部分人将社区工作作为未来职业选择的“跳板”，骑驴找马，遇到新的机会便会另谋高就，社区工作者队伍本身不稳定，相应带来“带头人”选任难问题。
二是政府债务压力传导挤压治理投入。2021年遵义地方政府债务余额1774亿元，债务率657%，此前遵义市最大城投公司遵义道桥已对一笔156亿元的债务展期20年，前10年仅付息不还本。一些棚改工程长期停工，加剧了涉改居民与街道社区的对抗情绪，也挤压了城市基层治理经费投入。调研组发现，一些社区连基本的水电费都需要“自力更生”，一些社区书记自称“化缘书记”，有的社区通过房屋租赁等方式取得一定收入，没有房屋等资产的社区只能“无中生有”，探索“红色物业”“村居直供合作”“农社对接”“农超对接”等销售模式，通过跑团代购等方式弥补经费缺口。数据显示，2022年汇川区城市社区经营性收入4800.1万元、纯收益2241.36万元，一定程度上弥补了社区经费的不足。但发展“公益经济”势必挤压和分散为社区居民服务的精力，需要从中找到平衡点。
三是城乡接合部治理存在夹心层现象。调研组在廉租房小区、还房小区、易地移民搬迁安置小区调研时发现，经过多年脱贫攻坚和乡村振兴的政策倾斜，不少农村居民搬迁后仍有退耕还林补贴、土地流转费等资产性、政策性收入，而没有土地等生产资料的城市低收入群体，一旦因疾病等因素陷入贫困，在困难程度方面要超过农村进城居民。城乡接合部街道在政策上存在“两不靠”现象，即乡村振兴政策不好沾，老旧小区改造也不予重点考虑。
四是党建引领城市基层治理存在过度创新问题。调研组发现，遵义市从市、区、街道、社区层层都有党建品牌，都有“经验”和“模式”，比如“1314”工作法、“365”、“12345”模式等等，令人眼花缭乱，也增添了不少负担。对此，有基层也质疑“层层要创新，层层玩花样，不断加码，到底有没有必要？”
五是物业管理公司与居民存在矛盾。调研组了解到，物业公司与社区居民的矛盾和纠纷是当前社区治理中最普遍的矛盾，乌江小区一开始物业费每月每平方米1.2元，居民认为物业公司的服务根本不值这么多钱，很多居民拖欠不交，一度降至0.8元、甚至0.6元都收不上来，陷入恶性循环。大部分由社区领办“红色物业”的小区，基本都经历了物业公司与居民激烈对抗、垃圾遍地、管理失序、物业撤出的过程，严重影响社会稳定。
六是在职党员在社区发挥作用情况不平衡。遵义市汇川区探索建立了在职党员履职情况纪实制度，赋予社区党组织对辖区各机关单位在职党员到社区报到作用发挥情况的“评价权”，并将在职党员到社区报到工作表现情况作为考察、评价、使用领导干部的重要参考，一定程度上解决了“小马拉大车”现象，但仍存在各小区之间调动作用不平衡、在职党员履职情况不平衡的情况。
三、进一步做好党建引领城市基层治理工作的对策建议
一是加强社区工作者职业化建设。目前，遵义市汇川区已按省市统一部署，出台了“社区工作者职业体系建设工作方案”，对社区工作者对象范围和员额数量、选聘条件和程序、薪酬体系等作出了安排。建议进一步加大试点力度，比如从优秀社区工作者中定向招录公务员、事业单位工作人员，特别优秀的提拔进入街道领导班子成员，为全国探索可复制可借鉴的经验。
二是避免创新上的形式主义。高度重视和尊重基层探索，对一些确有内涵、操作性强的基层实践探索进行分类总结，形成经验，在情况类似的社区进行分类推广。不要求每个街道、每个社区都要有创新，都要出经验，都要有“模式”，避免把物力财力精力浪费在形式的创新上。
三是加强社区和居民对物业公司评价的权重。当前，物业管理市场主体良莠不齐，与这一行业缺乏成熟的市场竞争，尤其是没有赋予业主充分的评价权有关。建议探索建立业主评价物业公司机制，让业主打分成为监督物业公司服务质量的有力评判，通过综合性、多主体的监督持续整顿物业服务行业市场风气。坚持好居委会、物业公司、业委会“三方共议”机制，做到决策共议、要事共商、难题共解，组织社区居民有序参与基层治理。
四是建立业委会成立换届党组织把关机制。业委会要真正发挥作用，人选是关键，基层党组织应在业委会在成立或换届时对候选人进行把关，确保候选人真正代表居民利益，既有履职时间，也有履职能力。
五是重视债务问题，保运转保民生投入。建议高度重视政府债务化解问题，避免因债务问题挤压民生投入，确保基层治理经费的适当保障，治未病，主动化解社会问题，而非出了问题被动维稳。
六是重视老龄化、少子化等人口问题的社区探索。调研组看到，一些小区试点引入托幼机构、养老机构、医疗机构，有很好的示范作用，但还仅限于个别社区，一些小区9层楼没有电梯，大部分社区3岁以下托幼机构缺失。建议尽快布局全周期小区建设，解除养老后顾之忧，给年轻人以信心，扭转生育意愿，以社区为抓手推动人口问题解决。
(责编：黄宇琪、钟鸣)